| 中國(guó)水權(quán)制度的實(shí)施面臨四大制約 |
| 來(lái)源：不詳 時(shí)間：2007/4/24 11:38:35 用手機(jī)瀏覽 |
水權(quán)問(wèn)題，伴隨中國(guó)水資源緊張而成為近年來(lái)水資源管理領(lǐng)域的核心工作。2000年以來(lái)，國(guó)家水資源主管部門(mén)投入了大量的人力物力，研究、探索和推動(dòng)水權(quán)制度的實(shí)施。2005年1月，水利部終于下發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》認(rèn)為，健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要環(huán)節(jié)。而近來(lái)出現(xiàn)的一些地方上的“水權(quán)交易”，實(shí)際都是在水利部的引導(dǎo)和組織下完成的。
水權(quán)制度的建立，是一條加強(qiáng)水資源管理的可行之路，可是，水權(quán)制度實(shí)施所需要的水資源的宏觀(guān)稀缺條件雖已基本滿(mǎn)足，但其需要的法律保障體系卻遠(yuǎn)未完善。在目前中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)體制之下，選擇什么樣的水資源管理體系，不同的政府機(jī)構(gòu)有不同的觀(guān)點(diǎn)，而研究機(jī)構(gòu)也各執(zhí)一詞。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心認(rèn)為，水權(quán)制度在中國(guó)的推進(jìn)將受到諸多因素的制約：
首先，水資源管理目前屬于中央政府權(quán)利，水資源的中央集權(quán)使大規(guī)模調(diào)水工程決策簡(jiǎn)單而直接。這種體制利于保障國(guó)家安全，中央政府調(diào)配能力強(qiáng)，但政府決策的科學(xué)性保障較差。而水權(quán)制度將使中央政府權(quán)利受到制約和弱化，水資源將依托市場(chǎng)進(jìn)行資源配置。政府將由全過(guò)程的水資源管理，變?yōu)槌跏妓畽?quán)的分配和交易規(guī)則的監(jiān)管，管理力度將明顯下降。因此成為水權(quán)制度推進(jìn)的一個(gè)障礙。
其次，面對(duì)水資源稀缺，以政府戰(zhàn)略性干預(yù)和嚴(yán)格管理為核心的節(jié)水工作也呈日益加強(qiáng)趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)將《節(jié)約用水條例》的制定列為2005年“一檔”立法計(jì)劃，正緊張制定中，將于年內(nèi)出臺(tái)。國(guó)家是選擇以計(jì)劃用水和定額用水為特征的節(jié)約用水體系，還是選擇以水權(quán)為核心的市場(chǎng)體系來(lái)解決水資源危機(jī)，來(lái)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略安全的水資源需求，成為水權(quán)制度是否在中國(guó)得以生根的決定性因素之一。在水資源成為國(guó)家戰(zhàn)略資源的背景下，這種選擇的答案還難以確定。
再次，從現(xiàn)有的水資源管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)樗畽?quán)體系，由于調(diào)整了水資源管理的目標(biāo)和職能，改變了管理運(yùn)作方式，不是一種“水利行業(yè)管理”的簡(jiǎn)單權(quán)利升級(jí)，而是一種公共權(quán)利的加強(qiáng)，政府權(quán)利的制約和削弱。如水權(quán)民主協(xié)商機(jī)制的引入，如取水設(shè)施的社會(huì)化等等，都會(huì)對(duì)相關(guān)的政府部門(mén)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的利益分配產(chǎn)生影響。目前我國(guó)以水利工程為核心的水資源系統(tǒng)的人員隊(duì)伍相當(dāng)龐大。基于市場(chǎng)的水權(quán)制度，對(duì)其利益集團(tuán)的影響一旦顯現(xiàn)，將會(huì)出現(xiàn)巨大阻力。
最后，水權(quán)制度還受到體制不完善的制約。包括水法對(duì)“水資源所有權(quán)”的約束以及取水證制度對(duì)交易的約束。由于水權(quán)制度減少了政府對(duì)水資源的再調(diào)控能力，因此各級(jí)用戶(hù)對(duì)初始水權(quán)設(shè)定科學(xué)性和民主性的要求，會(huì)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行的取水許可證的科學(xué)性要求。初始水權(quán)設(shè)定難度大，需要用戶(hù)的民主參與，需要科學(xué)的法律體系作保障，同時(shí)，水權(quán)交易過(guò)程也需要市場(chǎng)監(jiān)管體系來(lái)支持。但是我國(guó)目前的法律體系與此要求差距甚大，水權(quán)交易的市場(chǎng)監(jiān)管體系甚至未提上日程。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心認(rèn)為，東陽(yáng)義烏的水權(quán)交易案，還不能稱(chēng)之為真正的水權(quán)交易。實(shí)施是跨地域調(diào)水工程的市場(chǎng)體現(xiàn)，無(wú)論從法律上、管理上、市場(chǎng)上看，都不適用于水權(quán)概念。雖然具體的水資源要通過(guò)水利工程才能輸送到具體的地點(diǎn)，但對(duì)水資源的輸送不是水資源本身。水利引水工程要支付費(fèi)用，包括工程費(fèi)用和具體地點(diǎn)的級(jí)差租金，統(tǒng)稱(chēng)為“取水租金”。取水租金能夠幫助實(shí)現(xiàn)水權(quán)但不是水權(quán)本身。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心認(rèn)同天則研究所對(duì)水權(quán)問(wèn)題的研究，認(rèn)為其強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)結(jié)論值得借鑒：水資源的宏觀(guān)稀缺是建立全國(guó)性的普遍的水權(quán)體系的前提，若無(wú)宏觀(guān)稀缺，無(wú)需建立這樣的水權(quán)體系。在宏觀(guān)稀缺的情況下，若無(wú)水權(quán)體系，就會(huì)出現(xiàn)宏觀(guān)意義上的過(guò)度用水和水資源配置的無(wú)效率。而過(guò)度用水又可能導(dǎo)致從長(zhǎng)期來(lái)看的水資源供給的萎縮。目前的取水許可制度，因無(wú)總量上的限制和分地區(qū)發(fā)放，也會(huì)導(dǎo)致同樣的結(jié)果。在實(shí)踐中，上述弊端具體表現(xiàn)為“上游優(yōu)先”原則和“誰(shuí)投資誰(shuí)擁有水資源”的規(guī)則。而建立水權(quán)體系和水資源市場(chǎng)的目標(biāo)之一是改變這一規(guī)則。
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